隨著老百姓維權意識日益加強,各級行政機關需要應對的行政覆議和行政訴訟案件呈逐年增長趨勢。新修改的行訴訟法施行後,行政訴訟業務“可能有一個井噴式的增長”
  □法制網記者杜萌
  全國人大常委會審議通過的《關於修改〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》,全文61條,將於2015年5月1日起施行。
  這是行政訴訟法自1989年制定後作出的首次修改。在法學界看來,這次修改的最大亮點在於擴大了行政訴訟的受案範圍。
  新修改行政訴訟法的施行將對律師實務產生哪些影響?記者從北京市律師協會組織的相關研討會上聆聽到與會律師提供的分析研判。
  
  行政訴訟數量可能增長
  
  “全國人大常委會通過了新修訂的行政訴訟法,對於解決立案難、擴大律師受案範圍,肯定有很大的好處。”北京律協行政法專業委員會副主任劉文義這樣表示。
  “按照未修訂前行政訴訟法的規定,只有具體的行政訴訟行為才能作為法院受理案件的標準。”據北京律協政府法律顧問專業委員會副主任戰崇文介紹,原來的立法觀點認為具體行政行為的對立面就是抽象行為,而所謂抽象行為是指一些法律法規和一些規範性文件。修訂後的行政訴訟法對這一點有突破,不提具體和抽象,只是提行政行為。修訂後的行政訴訟法對行政行為進行了12個方面的規定,以此確定了行政訴訟受案範圍。
  “仔細分析可以發現,行政訴訟受理範圍擴大了,律師業務擴大了。”戰崇文說。
  全國律協行政法專業委員會主任呂立秋對此表示贊同:“由於立案難在一定程度上被解決,案件數量會有明顯增加。另外,因為覆議機關要做被告,我們律師代理案件能辦理的主體增加了,所以說律師的案件數量、行政訴訟案件的代理數量會增加。”
  “一部法律的修改,肯定會對律師實務有影響。”鄭莉律師是北京律協業務指導與繼續教育委員會副秘書長,她說,新修訂的行政訴訟法對律師實務產生的影響“無外乎訴訟業務與非訴業務兩塊”。據這位律師介紹,北京某區縣住建委2008年僅有20餘件行政訴訟覆議案件,去年達到140餘件。
  “5年提升近5倍,今年數量更多。”鄭莉看到,以往行政訴訟主要是不服行政機關作出行政處罰決定的案件,而近兩年來信息公開案件以及行政不作為案件比例大幅度增加。顯而易見,隨著老百姓維權意識日益加強,各級行政機關需要應對的行政覆議和行政訴訟案件呈逐年增長趨勢。
  鄭莉預判,新修改的行訴訟法施行後,行政訴訟業務“可能有一個井噴式的增長”。
  
  律師代理案件難度加大
  
  戰崇文研讀新修訂的行政訴訟法條文時註意到:新法修訂前受案範圍只有8項,現改為12項內容;新法新增內容中有一些原屬於民事訴訟法調整的一些案件,現在都歸入新修訂的法條中來。
  “這部法律對律師執業的要求比以往更加嚴格。”戰崇文建議,律師從兩個方面關註新修訂的行訴法:一是行政訴訟涉及行政機關的一些行為,因為各個部委機關及各個委、辦、局等部門具體業務範圍都不一樣,涉及到的一些法律法規和規範文件內容都不一樣,律師作為行政訴訟的代理人,必須熟練掌握相關法律法規及規範文件;二是鑒於行政訴訟法是國家的一個基本法,不可能囊括全部操作細節,新法修訂施行後,還需要最高人民法院及相關部門出台具體實施細則,這需要同行們及時把握。
  行政訴訟法的執法過程還需要配套制度的支持。劉文義認為,執法過程中的綜合配套問題不是僅憑對一部法律的修改就能解決的。從全局角度看,這涉及到國家法制系統工程的整體設計。
  比較民事訴訟、刑事訴訟律師實務,劉文義說,行政訴訟與民事訴訟、刑事訴訟的不同之處在於行政訴訟就解決一個關鍵問題:合法性——執法行為的合法性。
  呂立秋談到新修訂的行訴法對律師執業的影響時特別提醒說,在行政訴訟案件數量將會明顯增加的同時,律師代理案件的難度和工作量也會增加。這是因為行政案件增加了新的訴訟類型,像新增訴訟合同審查、對行政行為合理性審查,對行政行為明顯不公正所涉及的撤銷等。
  呂立秋肯定地說,律師代理難度增加,挑戰很大。新修訂的行政訴訟法把解決行政爭議作為一個基本原則,在審判類型中增加了類型化的判決形式,也就是說根據不同案情會有不同類型的判決,法院在某些情況下可以替代行政機關作出決定。在這種新情況下,對律師代理案件的要求也會更高。
  行政訴訟律師乾的是刑事訴訟和民事訴訟律師都涉及不到的一件事——審查。
  鄭莉解釋說,行政訴訟律師首先要看行政行為做了哪些,再看行政處罰依據的是哪個文件,更要審查所依據的行政規範性文件是不是與立法法的授權相衝突,這是行政訴訟律師要做的事。所以說,做行政訴訟的律師必須懂立法法。而從實務操作來看,律師還要瞭解所代理被訴的這個行政機關的行政職權是什麼,可能要更多地借助一些行政體系的東西,比如說三定職能是怎麼規定的等。
  
  律師業務能力亟待提升
  
  “做行政訴訟業務,我覺得律師要具備的基本素質首先是知識素質。”呂立秋說,行政訴訟更多地是看行為類型,如何給行為定性很重要,這要求律師具備行政法方面的理論功底,既熟悉行政許可法、行政處罰法、行政強製法、政府信息公開條例,還要熟悉立法法、憲法。
  呂立秋認為,高素質的行政訴訟律師可以從三個方面考察:一是具備深厚的行政法理論功底;二是熟知部門法;三是對代理被告的行政訴訟律師要求更特殊,例如要有大局意識、遵守保密要求等。
  “我們為政府部門做行政職能梳理時,結合以往經驗,要給每一個職能部門梳理行政職權的法律來源和權力依據,給每一個接受服務的政府部門製作行政職能手冊、執法手冊、許可手冊等,並告訴他們,法律賦予行政機關的職能是什麼,執法過程中依據什麼,程序要註意什麼;每一項具體執法過程中需要依據行政許可法、行政處罰法的多少項規定以及作出行政處罰的程序是什麼,需不需要聽證等。這些都需要我們作出完整的梳理。”鄭莉說。
  鄭莉表示,在梳理職能、制訂職能手冊之後,律師事務所還要派專人進行相關培訓,按照行政許可法、行政訴訟法、行政處罰法、行政強製法、行政覆議法等規定,告知行政機關執法人員在代表行政機關實施行政行為時應該註意什麼。如果沒註意到的話,有可能會被追究什麼責任,行政機關有可能會承擔的敗訴風險是什麼。
  鄭莉認為,很多因素都可能導致行政行為不合法,包括有無依據,是不是有職權,實際做得對不對,調查依據的事實是不是事實,作出的處罰決定是不是符合法律規定,甚至程序是不是依法進行,這些都會影響到法院最終對行政行為的判定。製圖/李曉軍  (原標題:律師代理行政訴訟業務面臨新挑戰)
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